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《政府投资条例》与PPP之间有 “五大关系” 高效力行政法规保障PPP模式规范有序发展
2019-06-05 00:00:00      中国经济导报

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中国经济导报记者|潘晓娟

    日前,国务院颁布了《政府投资条例》(以下简称“《条例》”),决定将于2019年7月1日起正式施行。这是我国关于政府投资管理的第一部行政法规,也是投资建设领域的基本法规制度,标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。
    5月29日,为促进全国发展改革系统依法行使政府投资管理职责,国家发展改革委举办《条例》专题培训会。会上,国家发展改革委投资司副司长韩志峰积极回应社会关切,详细解读了《条例》与PPP之间的五方面重要关系。
    
关系一:《条例》法律效力高,有利于规范有序推广PPP模式

    目前,国家没有出台专门针对PPP的法律法规,而《条例》是目前我国法律效力最高、与PPP关系十分密切的行政性法规。
    比如,《条例》明确“对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式”。据统计,已公示社会资本方中标人的PPP项目中,大部分采用了资本金注入方式,包括了市政、交通、能源、环保、农林、水利、教育、卫生、旅游、养老等经济社会发展的主要领域。从这个意义上说,《条例》对PPP项目投资和建设管理作了更系统、更明确、更严格的规定,为PPP发展提供了全面、稳定、高层次的法律制度框架。此外,《条例》是行政性法规,它的强制性和严肃性也远高于一般的部门规章和规范性文件。
    《条例》明确要求,“平等对待各类投资主体,不得设置歧视性条件”。这有利于为参与PPP项目的民营企业创造一视同仁、公平竞争的环境,推动民间资本更好地参与PPP项目投资建设,符合政府和社会资本合作的本质要求。
    《条例》规定,“国家完善有关政策措施,发挥政府投资资金的引导和带动作用”、“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目”。这些公共领域是PPP项目比较集中的领域,《条例》为社会资本参与政府投资项目提供了广阔空间和制度保障。
    
关系二:政府投资项目和PPP项目是“交叉”“交集”的关系

    从适用范围看,《条例》规范的是政府投资行为。但是,按照《条例》的要求,如果PPP项目中涉及政府投资,包括资本金注入或者政府补助、贷款贴息等方式,就必须执行《条例》,严格按照《条例》有关规定办理相关手续。严格执行《条例》,已经成为规范的PPP项目的必要条件之一。
    总体来看,政府投资项目和PPP项目是“交叉”、“交集”的关系。一种情况是,PPP项目中涉及政府资本金注入的,属于政府投资项目,适用于《条例》相关规定。据有关数据分析,现在至少有超过50%的PPP项目有政府资本金注入,这些项目都要适用于《条例》。还有一种情况是,PPP项目没有政府资本金注入,但是使用了政府补助或贷款贴息的,也在《条例》相关条款的规范范围之内。
    《条例》不是限制PPP,而是规范PPP。以前主要是依靠部门规章和规范性文件对PPP项目进行管理,效力有限,有的项目不执行,好像有些奈何不了。但今后,如果违反了《条例》规定,就是违法行为,必须承担相应责任。
    
关系三:落实《条例》规定,依法规范PPP项目管理

    按照《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》,《条例》出台后,加上此前已出台的《企业投资项目核准和备案管理条例》,投资管理的法律制度已基本健全。对PPP项目的管理,要服从于上述两个条例的有关规定。
    从法律法规的规定和国内外PPP项目实践看,PPP模式只是项目组织实施的一种方式,项目本身的决策必须执行《条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》。PPP项目不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案,否则就违反了《条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》以及国务院文件要求。今后发生这种情况的,将依法依规进行处理。
    
关系四:依法加强PPP项目可行性论证,提高决策水平

    近年来,国内PPP模式推广中出现了一些问题,很重要的原因之一就是没有严格履行投资决策程序,没有深入开展可行性研究论证。《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》明确提出,“加强PPP项目可行性论证,合理确定项目主要内容和投资规模”。也就是说,今后所有拟采用PPP模式的项目,都要开展可行性论证。
    对于采取政府资本金注入的PPP项目,按照《条例》要求,应该实行审批制,在可行性研究报告通过后,方可开展PPP实施方案审查,社会资本遴选等后续工作。对于实行核准制或备案制的PPP项目,应单独开展可行性论证和审查,合理确定项目主要内容和投资规模,并按照有关规定履行核准、备案程序。
    还有一些项目,未经投资主管部门同意,在建设过程中擅自变更经批准可行性研究报告内容。对此,《条例》明确,出现未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作出较大变更,以及擅自增加投资概算等行为,对负有责任的领导人和直接责任人员依法给予处分。
    
关系五:依法依规将所有PPP项目纳入在线审批监管平台

    全国投资项目在线审批监管平台是一个中央文件、两部行政法规规定的适用各类投资项目的综合管理服务平台,即《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)、《企业投资项目核准和备案管理条例》、《条例》明确规定各类投资项目都要通过在线平台开展政务服务工作。根据国务院部署,国家发展改革委牵头建成在线平台,2015年12月启动试运行,2017年2月1日正式运行。已横向联通相关部门,纵向贯通国家、省、市、县四级,截至目前已将280万个项目纳入管理。
    《条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》明确规定,除涉密项目外,各类投资项目应使用投资项目在线审批监管平台生成项目代码,并通过项目代码办理审批、核准、备案等相关手续。因此,包括PPP项目在内的所有项目,都要通过平台赋码并办理有关手续。否则,就是违反了《条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》,属于不规范的项目。

【期号:3471】【版面:05】【作者:潘晓娟】打印本页
 
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